质量管理和信用工委会

Quality Management and Credit Working Committee

摘 要：公平竞争政策也称竞争政策，是维护市场机制、规范市场秩序、促进公平竞争、提高资源配置效率、推动市场经济繁荣发展的重要政策法规体系，也是国际社会愈加关注的焦点。我国在发展完善社会主义市场经济体制进程中，竞争政策在国家政策体系中的基础性地位逐步建立，顶层设计不断完善。目前，国际竞争格局更为复杂，国内经济发展面临新挑战，迫切需要不断提升对竞争政策的理解认识，丰富政策内涵、创新政策工具，突出竞争政策的宏观效应和全局影响，将竞争政策纳入宏观政策框架，以竞争政策推动发展、推动创新、推动改革、推动开放、推动法治化的市场经济，在中国式现代化进程中更好地发挥自身价值和使命。

关键词：公平竞争政策；发展效应；创新效应；改革效应；开放效应；法治效应

公平竞争政策也称竞争政策，是发展市场经济的重要政策法规体系，对维护市场机制、规范市场秩序、促进公平竞争、提高资源配置效率、推动市场经济繁荣发展具有重要作用。2021年9月，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，指出强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间，更好保护消费者权益。

目前，国际竞争格局日趋复杂，大国博弈更为激烈，国内经济发展面临许多新压力新挑战。在这种背景下，迫切需要创新政策工具，释放新的政策红利，为经济发展注入新的动力。竞争政策是综合性政策工具，不仅具有基础性作用，而且可以发挥更大的宏观效应，有着巨大的政策潜力和创新空间。

一、充分发挥竞争政策的发展效应，以竞争政策激发市场活力、增强市场信心，进一步增强经济发展的内生动力

社会上有种认识误区，认为竞争政策就是监管政策，认为监管执法与经济发展无关，甚至与经济发展是对立的，影响经济发展。我国凡是发展市场经济、激发市场活力的政策，维护市场机制健康运行的政策，就是最重要的发展政策。竞争创造繁荣，没有市场的活力，没有市场的力量，就不会有市场经济的繁荣发展。通过市场机制，通过公平竞争，促进企业优胜劣汰，引导资源优化配置，促进企业创新、产业创新，进而实现经济转型、高质量发展，这是市场经济的内在逻辑。通过维护市场机制的健康运行，维护市场的公平竞争，充分激发市场的潜力和活力，实现可持续的健康发展，是竞争政策作为重要发展政策的内在逻辑。

从改革传统的政府管制、放宽市场准入，到维护市场公平竞争、建立市场经济基础制度，都是竞争政策的重要内涵、重要政策取向，对增强经济发展活力、提升经济发展质量发挥着重要作用。我国改革开放实践表明，越是市场竞争充分的领域，产品和服务的质量就越好，就越具有国际竞争力；越是市场机制完善的区域，经济发展就越有活力，整体经济素质和经济发展质量就越高；越是保护性、垄断性领域，产品和服务质量就越差，越缺乏市场竞争力。无论是企业发展、产业发展，还是城市及区域经济的发展，市场环境、公平竞争均至关重要。

近些年，商事制度改革的成功实践进一步表明，公平竞争政策的重要发展效应，就是以市场化的举措促进经济发展。商事制度改革之初，人们都认为这是一项微观、具体的小改革，只涉及企业开办登记环节的简化。事实上，商事制度改革是以开办企业便利度为切入点，着力改革政府部门审批经济的管理模式，减少对百姓经商办企业的繁琐束缚，还权于百姓、还权于市场，激发社会投资创业的热情，释放我国经济发展蕴藏的巨大潜力。发展市场经济，企业是创造就业、创造财富的源泉，是经济繁荣发展的微观基础。一个国家及地区设立企业的便捷程度、设立企业的数量多少，是经济繁荣程度的风向标，是创新活力的重要标志，反映了一个国家、城市、区域经济的发展水平。特别是在科技变革、经济转型过程，新产业新技术新业态新模式的发展，必须有大量新的创业者、新的企业涌入市场。如果一个行业、一个区域，大量企业消失，大量企业迁移，将会带来大量的就业压力和发展难题。

当前，在国际政治经济格局复杂变化的背景下，在国内经济发展面临许多压力的背景下，重振经济走入良性发展轨道的关键是重振市场信心，重振企业家信心，重新激发市场活力，竞争政策大有作为。要深化商事制度改革，进一步放宽对外资、民营经济的市场准入，促进各类企业特别是初创公司、创新企业的持续增长。建立企业友好型监管理念、监管模式，对新产业新业态新模式坚持包容审慎原则，既维护市场公平竞争又促进市场繁荣。强化监管的成本意识、公平意识，对政府部门各类监管建立公平竞争评估机制，以竞争政策的视角对各类经济政策、监管措施进行评估，减轻企业经营风险和合规成本。加快对涉企收费治理立法，建立治理乱收费、乱罚款、乱摊派长效监管机制，减轻企业负担。

二、充分发挥竞争政策的创新效应，以竞争政策激发市场创造力，为创新发展高质量发展提供强大动力

竞争政策既蕴含着巨大的发展效应，也蕴含着巨大的创新效应，这在党中央、国务院的文件中得以充分体现。竞争政策第一次写入中央文件是2015年3月出台的《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，在文件的总体思路和主要目标中明确提出，“加快实施创新驱动发展战略，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，激发全社会创新活力和创造潜能……营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境”，特别是在文件的第二部分“营造激励创新的公平竞争环境”中明确提出，“发挥市场竞争激励创新的根本性作用，营造公平、开放、透明的市场环境，强化竞争政策和产业政策对创新的引导，促进优胜劣汰，增强市场主体创新动力。”这意味着，市场的活力和创造力才是创新发展的强大动力。通过竞争政策，营造公平竞争的市场环境，是创新发展的重要保障。强调竞争政策并写在产业政策之前，具有明确的政策内涵。

对于市场竞争、市场环境对创新发展的重要性，世界知识产权组织有过深刻的分析。《2015全球创新指数报告》把一个国家的创新政策分为四层金字塔。塔尖是技术创新政策，依次是要素投入政策、投资贸易税收政策，塔基是市场环境政策（包括法治、竞争的市场、知识产权保护和信用体系）。该报告认为，很多国家往往将注意力集中在位于金字塔尖的技术创新政策，却忽视了塔基——市场环境政策。塔基的政策是基础性的，不仅见效慢，而且有时还要挑战既得利益，推行起来相当困难，但没有哪个国家能够抛开构建坚固的塔基而获得预期的创新目标。对于这一分析，我国的创新事实也有充分验证。我国对技术创新的政策非常丰富，投入力度很大，政策工具很多，聚合了世界各国的创新举措，但政策效果并不如预期，关键是忽略了塔基建设，缺乏市场力量支撑的创新难以坚固。

当前，科技革命和产业变革呈现出许多新特点，市场的力量、企业的创新在科技创新中的重要性愈发突出。2022年国家知识产权局发布的《中国专利调查报告》显示，我国有效发明专利产业化率为36.7%，其中，高校发明专利产业化率为3.9%、科研单位发明专利产业化率为13.3%、企业发明专利产业化率为48.1%。2023年，企业发明专利产业化率提高到51.3%，首次超过50%，这一水平与美国、日本等发达国家接近。特别是在数字经济领域，数据成为创新的重要资源，拥有海量数据的大型数字企业、平台公司在创新中的主体地位进一步增强，无论是在应用研究还是在基础研究领域都远远走在了创新前列。这些新变化，对创新市场环境政策提出了更高要求。

未来，在推进中国式现代化及推进经济高质量发展进程中，创新发展的意义更为重大，竞争政策创新效应的意义更为突出。要切实发挥市场竞争激励创新的根本性作用，将大众创业、万众创新有机融合，在各类企业繁荣发展中促进科技创新、市场创新和产品创新。要强本固基，真正重视公平竞争、市场环境的营造，切实打造创新金字塔的坚实塔基，为企业的创新发展创造条件。要借鉴国际经验，适应高科技经济的竞争趋势，反垄断执法更加注重创新导向。要充分认识商业秘密作为企业核心竞争力的重要价值，丰富商业秘密保护政策工具，强化打击仿冒侵权，强化保护发明保护创新。

三、充分发挥竞争政策的改革效应，以竞争政策推动市场化改革，为高水平社会主义市场经济体制提供新的动力

我国发展市场经济本身就是一场伟大变革、伟大创举，竞争政策作为发展市场经济的政策法规体系，不仅是重要的经济政策，而且是一项重大改革政策。在当前发展形势下，竞争政策的改革意义更为突出、更为迫切。

竞争政策具有改革内涵，2017年国务院印发的《“十三五”市场监管规划》强调，“发挥竞争政策的基础性作用，把竞争政策贯穿到经济发展的全过程，推动我国经济转型和体制完善。把竞争政策作为制定经济政策的重要基础，以国家中长期战略规划为导向，充分尊重市场，充分发挥市场的力量，实行竞争中立制度，避免对市场机制的扭曲，影响资源优化配置。把竞争政策作为制定改革政策的重要导向，按照全面市场化改革方向，准确把握改革方向和改革举措，推进垄断行业改革，破除传统体制、传统管理模式的束缚，避免压抑市场创新、抑制发展活力。”

2018年12月召开的中央经济工作会议明确提出宏观政策、结构性政策、社会政策“三位一体”的政策体系，强调结构性政策要强化体制机制建设，坚持向改革要动力，特别是将竞争政策作为结构性政策的重要内容，明确提出要强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境。这些深刻论述，赋予了竞争政策更鲜明的时代意义和丰富的改革内涵，将为结构性改革注入新的动力，为经济发展创造公平竞争的制度环境迈出重要步伐。党的二十大报告强调，加强反垄断和反不正当竞争，完善市场准入、公平竞争等市场经济基础制度。市场经济基础制度对于构建高水平社会主义市场经济体制具有四梁八柱的重要意义。市场准入、公平竞争制度作为市场经济基础制度的重要内容，彰显了竞争政策在市场经济运行中的重要作用，以及在构建高水平社会主义市场经济体制中的重要作用。

我国已经取得建立社会主义市场经济体制的伟大成就，但在构建高水平社会主义市场经济体制进程中，改革的任务依然艰巨繁重。2024年8月1日，《公平竞争审查条例》正式实施，一方面彰显了国家对公平竞争审查的高度重视，对市场公平竞争、建设全国统一大市场的追求；另一方面也表明，着力打破地区封锁和行业垄断，为各类经营者公平参与市场竞争营造良好环境，不是一项短期、局部的应急之举，而是一项全局性、长远性的改革任务和制度建设。目前，在市场准入、要素获取、政府采购、招标投标、奖励补贴等方面对经营者尤其是民营企业还存在歧视差别对待，地方保护、区域封锁、行业壁垒等情形仍然存在，“准入不准营”“玻璃门”“旋转门”等现象尚未消除。最近某机构对60多位不同规模、不同行业的民营企业家的调研显示，广大企业家对改革的市场化取向，对减少政府对市场和企业经营的干预，对进一步完善公平竞争的市场环境、真正实现对国企民企一视同仁，对营造市场化、法治化、国际化营商环境，对促进和保护各类所有制企业公平竞争、竞相发展，都抱有迫切期待。

党的二十届三中全会强调，“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”，可见改革对中国发展的重要意义。竞争政策的改革效应主要体现在“破”和“立”两个方面。在“破”的方面，要破除传统体制机制对市场活力的束缚，改革各种扭曲市场、违背公平竞争的政策行为。进一步清理废除包含地方保护、市场分割、指定交易等妨碍建立全国统一大市场及有悖公平竞争的各类政策法规。要严格落实《公平竞争审查条例》，对19项政策措施中不得包含的内容，禁止是常态、例外是个例，避免将例外变成常态化。在“立”的方面，要按照高水平社会主义市场经济体制的要求，按照高水平经贸规则的相关内容，对市场准入、公平竞争等市场经济基础制度进行深入分析，提出制度建设的方向和重点，提出时间表和路线图，将重大改革任务、制度建设具体化。

四、充分发挥竞争政策的开放效应，以竞争政策推动制度型开放，进一步融入全球经济体系

竞争政策是市场经济的产物，也是全球化的产物。目前，世界上已经有140多个国家及国际组织实施竞争政策，强化竞争政策已经成为国际普遍趋势。我国引入竞争政策，目的是学习借鉴国际市场经济治理的有益经验，更好地发展我国市场经济，更好地融入全球经济体系。

随着经济全球化的深入发展，竞争政策、公平竞争已经成为高标准国际经贸规则中的重要内容。新一代区域贸易规则已经成为高水平国际经贸规则的重要方向，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等代表着全球化新的趋势。边境后制度、规则、管理和标准成为国际经贸规则的焦点，传统的商品和要素流动型开放已经发展成为制度规则标准等制度型开放。这些变化的突出特点是，更加强调公平竞争的重要性，强调竞争规则的重要性，竞争政策、竞争中立、国有企业、产业政策和补贴、数字贸易、政府采购、知识产权保护等成为国际经贸规则的重要内容。公平竞争从一国之内的市场经济规则，发展成为全球经贸规则的重要方向，全球竞争优势不仅体现在商品、服务、技术上，一国的制度规则也已成为国际竞争中的关键要素。过去，跨国公司更多关注基础设施硬环境，关注优惠政策等超国民待遇；近些年，跨国公司则更重视市场规则、公平竞争、知识产权保护、技术贸易措施等软环境。中美商会调查显示，2015年前，外资企业最关注的是劳动力成本，从2016年开始，市场规则和监管问题成为关注的首要因素。2023年《中国商务环境调查报告》显示，“法律法规和执行不一致/不明确”及“监管合规风险”位列商会会员企业面临的前五大业务挑战之中。

目前，我国经济发展的国际环境面临许多新挑战，积极主动对接高水平国际经贸规则，进一步融入全球经济体系，打破一些国家脱钩断链企图，成为我国以改革促开放、以开放促发展的重要方向。习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上提出，主动对照国际高标准经贸规则，深入推进跨境服务贸易和投资高水平开放，扩大数字产品等市场准入，深化国有企业、数字经济、知识产权、政府采购等领域改革。习近平总书记在2023年亚太经合组织工商领导人峰会上明确指出，主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》高标准经贸规则，积极推动加入两个协定进程，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。

竞争政策既是国际经贸政策的重要方向，也是国内市场化改革的重要取向，具有贯通制度型开放与市场化改革的重要功能。要对标高水平国际经贸规则，深化市场化改革，在政府规制、竞争中立、监管透明度、企业制度等方面取得突破，增强制度型开放的话语权。要加快实施竞争中立制度，推动国企改革，无论是对内资还是对外资，无论是对国企还是民企，在政策上都应一视同仁，破除差别化、歧视性政策。加快产业政策从选择性向功能性转变，改革不合理的产业补贴，避免造成市场扭曲和不公平竞争。要进一步提高监管规则的一致性和透明度，不断完善国内市场规则体系，积极为企业进入全球市场、融入全球产业链价值链创造条件。

五、充分发挥竞争政策的法治效应，以竞争政策维护公平竞争市场秩序，营造市场化法治化国际化营商环境

市场经济是法治经济，既要有活力也要有秩序，是市场活力和市场秩序的有机统一。良好的市场秩序，公平竞争的市场环境，不是市场经济自发形成的，而是竞争法律、竞争规则规范的结果，是科学高效监管执法的结果。竞争政策的核心是公平竞争法律制度，是维护市场秩序、维护市场公平竞争的重要保障。越是发展市场经济，越需要有清晰的市场规则，有科学公正的监管执法。只有营造良好的市场环境，鼓励竞争、保护创新，才能发挥企业家精神，依靠市场发现商机、培育创新，才能为经济发展提供新活力。只有公平竞争、优胜劣汰，形成企业退出的市场化机制，才能在市场竞争中锤炼出有活力的企业，才能促进产业转型升级，发挥市场配置资源的力量。只有打击各种假冒伪劣、侵害企业权益行为，才能为企业健康发展腾出市场空间，避免劣币驱逐良币。只有规范政府部门扭曲公平竞争的行为、打破行政垄断、维护全国统一大市场，才能发挥我国庞大市场潜力的优势，为企业创新发展打开市场空间。

公平公正的监管执法，通过微观具体的执法办案，产生广泛的宏观效应和国际影响，促进形成最好的营商环境。前些年，苏州昆山市场监管局加强对美资高科技公司商业秘密的保护，改变了跨国公司撤资搬迁印度的决定，并在昆山追加1.5亿投资扩大生产，在全球行业内取得广泛影响；上海松江市场监管局成功保护德资高科技公司的商业秘密，德国公司追加3亿投资扩大生产，德国母公司通过我国驻德使馆，向国务院和上海市政府提交感谢信。这些案例表明，公正高效的监管执法，既保护了企业的发明创新，保护了企业的核心竞争力，又改善了城市营商环境、发展环境，在国际上树立了保护知识产权的良好形象。竞争监管、竞争执法的过程，是维护企业合法权益的过程，也是维护公平竞争、维护市场秩序的过程，是推动市场经济繁荣发展的过程。

与发达的市场经济国家相比，我国规范市场秩序、维护市场公平竞争的任务更为艰巨。改革开放以来，我国市场经济的商业文明、商业伦理道德还在逐步建立完善之中，无论是各类经营主体，还是各级政府部门，对市场经济的理解、对公平竞争的认识还不是很到位，还没有完全形成与社会主义市场经济相适应的行为规范。特别是在科技革命和产业变革的大背景下，新产业新业态新模式层出不穷，竞争监管面临许多新的挑战。网络经济、数字经济等新经济模式日益成为经济发展中的重要趋势，日益成为影响市场竞争格局的重要力量。与传统竞争行为相比，数据、算法、平台等新技术融入市场竞争，极大丰富了市场经济的繁荣发展，对市场秩序、公平竞争、竞争监管都带来许多新挑战。传统虚假宣传，演变为虚构交易、编造评价等“刷单炒信”行为。商业诋毁开始出现规模化、职业化趋势，成为专业“网络水军”“黑公关”。侵犯商业秘密不再只是利用职务之便，利用网络技术手段窃取商业秘密，特别是利用大数据手段进行不正当竞争，流量劫持、恶意不兼容，利用数据算法进行“大数据杀熟”等行为更加隐蔽复杂，市场竞争的科技含量、技术特性越来越高。

在我国发展高水平社会主义市场经济进程中，不仅要求市场规则、公平竞争制度具有高水平，市场秩序、市场竞争环境也要与时俱进、不断完善。反垄断关系着市场经济的竞争高度，反不正当竞争关系着市场经济的基础水准和质量，要围绕营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，不断改善提高竞争监管执法能力和水平。今后，要聚焦数字经济等新发展趋势，为新产业新业态新模式营造良好的竞争生态，聚焦民生领域公平竞争，为消费者放心消费创造条件。要加强监管执法案例的分析宣讲，以案释法，加大反垄断、反不正当竞争法律法规的宣传力度，支持和指导企业加快建立合规管理体系。

在新的历史时期，要进一步提升对竞争政策的理解认识，丰富竞争政策内涵，创新竞争政策工具，进一步突出竞争政策的宏观效应和全局影响，将竞争政策纳入宏观政策框架，以竞争政策推动发展、推动创新、推动改革、推动开放、推动法治化的市场经济，在中国式现代化进程中更好地发挥自身的价值和使命。

作者：袁喜禄，市场监管总局价监竞争局原局长。